Was ist eigentlich der Unterschied zwischen einer Fraktion, einer Fraktionsgemeinschaft und einer Ausschussgemeinschaft?
2021, in der Kürze liegt hier (leider) nicht die Würze
Fraktion:
Der Begriff „Fraktion“ kommt in der Bayerischen Kommunalverfassung nirgends vor. Dennoch gibt es in nahezu allen Bezirkstagen, Kreistagen, Städten und größeren Gemeinden die Praxis, dass sich Ratsmitglieder gleicher Orientierung zur besseren Zusammenarbeit zu Fraktionen zusammenschließen. Dies bildet sich auch in den meisten Geschäftsordnungen ab. Der BayerVGH definiert die Fraktion in einem kommunalen Ratsgremium als einen nicht-rechtsfähigen. Ein nicht eingetragener Verein ist ein Verein, der lediglich keine Eintragung im zuständigen Vereinsregister des Amtsgerichts hat, ansonsten aber hat er alle wesentlichen Kennzeichen eines Vereins. Nicht rechtsfähig“ wird er im Bürgerlichen Gesetzbuch deshalb genannt, da er keine juristische Person darstellt und nicht in jeder Beziehung wie diese agieren kann. Für manche Rechtsgebiete werden für den nicht rechtsfähigen Verein Gesellschaftsrecht, also die Vorschriften für eine Gesellschaft des bürgerlichen Rechts angewandt, für andere Rechtsgebiete wieder Vereinsrecht. Um formale Dinge (Innenbeziehungen, Außenbeziehung, wie z.B. Zeichnungsberechtigung) wasserfest zu machen, empfehlen wir den Fraktionen, dass sie sich eine Geschäftsordnung geben.
Wer gehört zu einer Fraktion?
In der Regel bilden diejenigen Ratsmitglieder eine gemeinsame Fraktion, die über eine gemeinsame Liste (z.B. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) in den Rat gewählt wurden. Eine Parteizugehörigkeit ist dabei nicht erforderlich, entscheidend sind die gemeinsamen Ziele (so etwas wie ein „Programm“), die eine Fraktion verfolgt. Eine Mindestzahl, ab wann man eine Fraktion bilden kann, ist im Bayerischen Kommunalrecht nicht vorgeschrieben. Dies wird auf örtlicher Ebene – z.B. im Rahmen der Geschäftsordnung – festgelegt. Es gibt Geschäftsordnungen, die die Mindeststärke einer Fraktion auf zwei Personen festgelegt hat. Sehr häufig beginnt sie ab drei Personen, auf Kreisebene manchmal auch erst am vier oder gar fünf Personen.
Fraktionsgemeinschaften oder –zusammenschlüsse oder –übertritte:
Immer wieder kommt es, entweder zu Beginn der Periode (um z.B. an mehr Ausschusssitze zu kommen), oder während der Periode (z.B. weil es persönliche oder politische Querelen in der „alten“ Fraktion gibt) zu Fraktionszusammenschlüssen oder –aus- und –übertritte.
Die gängige Rechtsprechung stellt allerdings sehr hohe Anforderungen an die Bildung einer Fraktion, wenn dieser Zusammenschluss und damit die neue Fraktionsstärke Auswirkungen auf die Ausschusssitzverteilung haben soll. Damit sollen z.B. willkürliche Fraktionsbeitritte oder –zusammenschlüsse vermieden werden, nur um mehr Ausschusssitze zu erhalten oder andere Gruppierungen aus Ausschüssen herauszukicken. So gilt folgender Grundsatz: Ein Zusammenschluss zu einer gemeinsamen Fraktion hat nur dann Auswirkungen auf die Sitzverteilung, wenn bisherige Positionen aufgegeben werden und eine gemeinsame Position der neuen Fraktion gefunden werden. Dies kann durch die Formulierung eines gemeinsamen „Sachprogramms“ erfolgen. Ein gemeinsames Sachprogramm liegt nur vor, wen es Zeichen der Abkehr von der bisherigen Partei oder Wählergruppe ist, und wenn damit die beiden Parteien A und B ein neues, von ihren eigenen Programmen unterschiedliches, umfassendes kommunalpolitisches Arbeitsprogramm formuliert haben.
Hierzu u.a. folgende Rechtsprechung:
VG Regensburg, Urteil vom 18.02.2009 – RN 3 K 08.01408
Fundstelle openJur 2012,
Und auch der umgekehrte Fall, wenn auch selten vorkommend, ist denkbar, also man kann aus einer Fraktion austreten, aber Parteimitglied bleiben. Voraussetzung ist natürlich, dass man dabei kein Partei schädigendes Verhalten an den Tag legt, sonst folgt ein Parteiausschlussverfahren.
Ausschussgemeinschaft.
Die Ausschusssitze werden nach dem Sitzverteilungsverfahren von d`Hondt, Hare/Niemeyer oder nach Sainte-Laguë/Schepers berechnet. Grundsätzlich ist es so, dass das d´Hondtsche Verfahren die kleineren Gruppen etwas benachteiligt. Deshalb treten wir seit Jahren dafür ein, dass in den jeweiligen Geschäftsordnungen bei der Ausschusssitzverteilung das Hare/Niemeyer-Verfahren oder das Verfahren nach Sainte-Laguë/Schepers festgelegt wird. Im Gegensatz zu früher werden die beiden „faireren“ Verfahren mittlerweile schon in vielen Kommunen eingesetzt.
Trotz allem schaffen es viele „Einzelkämpfer*innen“ und „Kleingruppen“ aus eigener Kraft nicht, einen Ausschusssitz zu erlangen. In den Ausschüssen (beschließende Ausschüsse wie z.B. der Kreisausschuss) werden allerdings bereits die meisten Entscheidungen getroffen. Es ist also durchaus für eine intensive Ratsarbeit von Vorteil in die Ausschüsse zu kommen. Gelingt das nicht aus eigener Kraft, gibt es je nach dem, welche anderen Kleingruppierungen es noch gibt, die Möglichkeit einer Ausschussgemeinschaft.
Zu Ausschussgemeinschaften können sich nur diejenigen Räte zusammenschließen, die aus eigener Kraft nicht in einen Ausschuss kommen. D.h. Ihr könnt nicht zusammen mit einer Gruppierung eine Ausschussgemeinschaft bilden, die bereits aus „eigener Kraft“ einen Ausschusssitz erhalten würde.
Ausschussgemeinschaften werden rein rechtlich für jeden zu besetzenden Ausschuss gesondert gebildet, d.h. beispielsweise eine für den Bauausschuss, eine für den Hauptausschuss und eine für den Umweltausschuss. Rein rechtlich ist es deshalb auch möglich, diese Ausschussgemeinschaften jeweils mit einer (oder mehreren) anderen Gruppierung zu bilden. In der Praxis wird dies allerdings meist mit den gleichen Gruppierungen über alle Ausschüsse gemacht.
Übrigens: wer nur eine Chance hat, durch einen Losentscheid einen Ausschusssitz zu bekommen, hat noch keinen Sitz „aus eigener Kraft“ und ist ebenfalls berechtigt, durch Teilnahme an einer Ausschusssitzgemeinschaft einen Sitz zu erlangen.
Die Ausschussgemeinschaft hat keine Auswirkung auf die inhaltliche Positionierung und hat auch nichts mit einer Koalitionsbildung und/oder Fusion oder dergleichen zu tun. Die Gruppierung bleiben ansonsten voneinander losgelöst und behalten ihre Eigenständigkeit.
Achtung: Es ist auf alle Fälle sinnvoll, eine Ausschussgemeinschaft gleich zu Beginn zu bilden. Denn die Bildung von Ausschussgemeinschaften während der Wahlperiode ist nur möglich, wenn durch Veränderung der Stärkeverhältnisse der im GR/KT vertretenen Parteien und Wählergruppen (z.B. wegen Fraktionsaus- oder eintritte) eine Neubesetzung der Ausschusssitze ohnehin erforderlich ist.
Geänderte Rechtsprechung des VGH zu Ausschussgemeinschaften
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH) hat durch Beschluss vom 07.08.2020 seine bisherige Rechtsprechung (bisher galt eine Rechtsprechung aus dem Jahr 2004) zur Zulässigkeit von Ausschussgemeinschaften geändert bzw. konkretisiert. Demnach gilt nach der neuesten Rechtsprechung folgendes:
Ausschussgemeinschaften kleinerer, nicht in den Ausschüssen vertretener Gruppen sind nicht möglich, wenn dieser Zusammenschluss dazu führt, dass dadurch eine größere Gruppe (von Stadtratsmitgliedern, die über eine gemeinsame Liste in den Stadtrat gewählt wurde) ihren einzigen (sicheren) Ausschusssitz verliert. Quelle
Im Rahmen einer Arbeitsgemeinschaft der Gruppen A und B kann die Partei B einen ihr zustehenden Ausschusssitz an die Partei A „abtreten“. Rein rechtlich ist es so: die Partei B benennt für einen von ihr zu besetzenden Ausschusssitz ein Mitglied der Partei A. Denn das Vorschlagsrecht der Parteien und Wählergruppen beschränkt sich nicht auf ihre eigenen Mitglieder.
Soweit in aller Kürze die Rechtssprechung. Ausführliche Urteile hierzu bzw. Kommentierung der Gemeindeordnung gibt es im GRIBS-Büro. In der Praxis wird allerdings vor allem bei der Bildung von gemeinsamen Fraktionen auch oft mal das eine oder andere Auge zugedrückt. Das mit dem gemeinsamen Sachprogramm und die Abkehr von den bisherigen Posititionen wird dabei keine so hohe Bedeutung beigemessen. Aber: wenn es hart auf hart kommt, und eine Gruppierung dagegen klagt, bzw. wenn der Bgm. die Bedenken aus der Rechtssprechung vorbringt, dann solltet Ihr die Hintergründe kennen.